前言

这本书是作者主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国古代的法制与秩序： 州县亲民、乡社协理的社会秩序”的研究成果，旨在探讨中国古代基层管理制度的某些方面。

自秦统一六国以后，在全国范围内推行郡县制，帝国行政制度的触角便向基层延伸，建立了县令长主导、乡官协理下的基层社会秩序。此后虽经朝代更迭，地方行政体制屡有变迁，但县作为最小行政单元的地位始终没有改变，基层管理制度的基本框架、基本方法也都保留了下来。而在中国历史的绝大部分时期，社会秩序相对稳定，这与行之有效的基层管理制度不无关系。

目前，史学界对于不同朝代基层管理制度的研究成果斐然，虽然多数断代史学者出于学术的谦卑，对于其他朝代的相关内容甚少涉猎，但所谓集腋成裘,这些研究成果无疑有助于人们全面深入地考察基层管理制度的发展历程，毕竟历史研究者的使命是“究天人之际，通古今之变，成一家之言”（司马迁： 《报任安书》）。

由于古代基层管理制度的内容极其庞杂，史料浩如烟海，从总体上对其进行系统的研究并非个人能力所及，本书的探讨主要集中在以下几个方面：

1. 县政之运作。关于县长官的职权，历代《职官志》中均有记载，但县政并非总是掌握在长官一人之手，秦汉时期佐贰官就具有一定的独立性，在法律上长官与佐贰官之间的权力分工并不明确。唐宋时各衙门实行同职连坐，在县衙门内部长官与佐贰官之间存在着制度上的分工与制约。明清时，虽然佐贰形同虚设，州县官一人独大，但幕僚的应运而生实际上仍然起到了分割其权力的作用，更不消说自古以来，县长官一直受到上级机关的辖治与监察机关的制约，其自由行使权力的空间反而越来越小。

2. 胥役之污名化。胥吏和差役是县行政的实际执行者，但是他们的社会地位与现代公职人员相比判若云泥，这在一个以官本位著称的国家似乎是一件很难想象的事情。从秦汉时期的少吏发展到明清时期的贱役，在用人行政上的每况愈下体现了统治者思维模式上的误区，即在为基层行政执行者支付最少的政治和经济成本的条件下实现社会治理的目标，实践证明这往往事与愿违。

3. 乡官之嬗变。就乡行政而言，秦王朝确立了一个模式，即在编户相互监督的基础上，建立一个由教化、征税、治安三个部分组成的管理结构。唐代以后，典型意义上的乡官退出历史舞台，自秦汉时便已经存在的职役取代乡官，执行乡行政的职能，这就是所谓乡官职役化的真相。这种做法固然为民间有力人士参与治理开辟了空间，但基层治理结构的基本框架仍然保持不变，这是那个二世而亡的帝国留给后代的一笔政治遗产。

4. 基层治理之非官方参与。尽管地方政府希望民间有力人士以杂役或职役的方式服务于官府，但是贱役的社会地位使得那些自视为民间精英的人们避之唯恐不及。这似乎并不妨害他们在构建基层社会秩序过程中发挥作用，政府对此乐观其成。虽然这些非官方力量在扩张自身利益的时候难免与政府的利益发生冲突，但这只是个别利益集团与政府之间的议价关系，他们不能代表社会整体利益，因此也谈不上社会自治。

5. 户籍之编造与管理。在中国古代的所有行政管理制度中，户籍制度是最能体现中国式治理模式的一个。它试图把人民直接固定在土地上面，以百户左右为一个单元，实行分区控制，组织生产，建设公共工程，征收赋税，摊派徭役与兵役，维持一个政府的正常运转。不过，任何一个政府都无法保证土地在所有人口间的平均分配，官僚特权制度所造成土地占有关系的紧张状况，以及天灾和人祸，经常使得部分人口脱离土地而流亡他乡，致使户籍制度受到越来越严重的破坏，而这些是单纯依靠基层政权的力量所无法解决的问题。

6. 法律纠纷之解决。无讼是儒家政治的理想境界，但那只是一种应然的追求。在现实中，为了解决民间纠纷，历代政府提供了一种多层级、多渠道的解决方式。多层级是指与行政层级的设置相适应，当事人可以自下而上获得多重救济机会，而县级政权总是诉讼开启的地方。多渠道是指除了官方途径以外，当事人还可以通过半官方及民间途径寻求救济，基层行政组织、教化组织或多或少都具有调处纠纷的职能，地方政府也认可家族、士绅等在解决纠纷方面所发挥的作用，在实际发生的所有纠纷中，进入官方程序的也许只是很小的一部分。

7. 普通民众之教化。在中国古代，教化被当作基层管理的一种手段，这一点，连所谓专任法治的秦朝也不例外。教化是一县之长的重要职责，在乡间还有负责教化的专门官吏，统治者希望通过扬善惩恶等措施，起到引导风俗的作用，从而达到维护社会秩序的目的。在正史之中，因力行教化而闻名的循吏在各个朝代并不少见，这在某种程度上反映了教化的效果。从理论上说，道德之治作为一种政治目标无可指责，但其实施的关键取决于统治者本身的道德修养。而现实又很难让人把大多数的政客与仁义道德联系起来，这是古今言德治者往往流于空谈的原因。

由于笔者学识有限，对于中国古代基层管理制度的探讨只能达到现在的水平。在研究过程中，笔者查阅了史学界在相关领域的研究成果，不论是在史料运用还是在理论探讨方面，这些研究成果都给我提供了很好的借鉴，只是由于篇幅的原因，在这里无法将上述成果一一列举，这是不大符合学术规范的地方。无论如何，珠玉在前，会激励我在这一领域进行更加深入的探讨。

本书的大部分内容是我在美国埃默里大学访学期间完成的。我的寓所位于迪凯特小城，这里丘陵起伏，树木参天，绿草遍地，让人很有些世外桃源的感觉。我在公寓后边折枝为篱，建了一座小小的菜园，春天的时候种了黄瓜、小葱、扁豆、辣椒，凭借早年学过的种地本领，疏苗锄草，浇水施肥，夏天的时候倒也收获了不少蔬食，这是为期一年的美国生活最让人难忘的地方。

在美国的另一个收获就是可以每天陪在孩子身边，看着他茁壮成长，生命传承带来的喜悦无以言表，这也让我常常感念万里之外、年逾古稀依然在故乡的农田里不辍耕作的父亲和母亲。照顾孩子的工作主要由我的妻子杨兰女士承担，在操持家务的同时，她还要忍受我的坏脾气，这是我必须一并向她表示歉意与感谢的地方。如果这本书也能称得上是一部学术成果的话，其中也有她的汗水和辛劳。

2014年7月24日初稿于

美国佐治亚州迪凯特市摩都路2114号楼第3号公寓