中國民主法治建設中的信訪製度

建國以後，在中國共產黨領導下，中國走上瞭一條截然區別於西方的發展道路，其在一定程度上繼承瞭前蘇聯社會主義製度的某些特質，也發展及創新瞭諸多有中國特色的製度內容，如毛澤東所創設的群眾路線，等等。雖然新中國發展歷經坎坷，但1978年鄧小平實行經濟改革開放之後，中國所奉行的發展道路在很大程度上又區別於建國後首三十年的發展路徑。基於中國特殊的歷史情境，目前社會上近乎已達成共識的是，當下中國正處於急速轉型期。可想而知，期間呈現的一些錯雜瞭中西及古今特質的製度，在改革的浪潮上，也遇到瞭諸多前所未有的睏境，其中的哲理及製度正當性頗值得深思。

信訪是新中國所採取的一種獨特製度。從最初的發展至今的存廢之爭，可謂眾說紛紜，莫衷一是。為此，香港城市大學中國法與比較法研究中心特邀請來自政治學、法學、社會學等多個學科研究這一製度的部分學者，召開瞭題為「信訪、民主與法治—中國話題」的學術研討會，集中對信訪在中國的現狀、發展及走嚮等問題進行瞭深入探討。會後，各位學者又根據討論的成果對文稿進行瞭潤飾修改，而成此書。

此書整體上從四個方麵對信訪問題進行瞭深入探討。首先是信訪與製度轉型，其主要從轉型的維度來剖析信訪問題。第一章「中國信訪製度的運作機製及其變化」分析瞭信訪製度的歷史演變，即從大眾動員型信訪、到撥亂反正型信訪、到安定團結型信訪、再到維護穩定型信訪，接對信訪機製運作中的「去信與上訪」、「一次上訪與重複上訪」、「逐級上訪與越級上訪」、「個人上訪與集體上訪」及「正常上訪與異常上訪」等現象進行瞭分析，最後從信訪者的行動與治理等機製的變化對最新情況進行瞭探討。作者認為，中國的信訪之所以構成一種特殊的社會現象，是因為當下中國不存在西方憲政體製下的三權分立，司法往往受製於政治，國傢權力高度集中在執政黨以及政府機關，各級政府官員習慣聽命於上級官員而非底層民眾。第二章「主流意識形態的調適性變遷」則對轉型中的中國主流意識形態的變遷軌跡、主流意識形態的結構及其變遷內容、主流意識形態與黨治國傢的統治績效，主流意識形態的調試及其「現代傳統」的製約等問題進行瞭探討，並指齣，主流意識形態的演變仍麵臨尖銳的挑戰，而主流意識形態能否成功地應對這種挑戰，取決於它能否進一步適應改革開放以來國傢與社會、政治與經濟、政府與公民關係的深刻變革，並根據這種變革適時和逐步地轉換其話語和內在論證機製，通過吸收和消化現代政治文明的理論思想資源來充實自己，從而為中國現代化國傢建設提供有力的支援。第三章「通過信訪製度完善憲法監督體製」則對信訪製度的價值變遷進行瞭梳理，分析瞭該製度的具體睏境，然後對其改革邏輯進行瞭探討，最後指齣，動態意義上的社會穩定意味改革的有序推進與社會持續發展的可能，這也是社會穩定的實質內容。此點，是信訪製度改革的基本態度。在當前的局勢之下，是否可以以此為契機，作為中國政治體製改革的突破點，尚值得討論。但該文認為有一點可以肯定，即信訪製度改革必須置於政治體製的大背景下，構建黨委統一領導下，人大、司法與行政協調運行的信訪「大體製」。第四章「國傢政權建設與新中國信訪製度的形成與演變」則從政治社會學等角度對信訪進行瞭獨具視角的探討，其中指齣，從總體看，信訪製度的演變錶現為一個矛盾的運動過程：首先是國傢的意誌與功能之間的矛盾，即國傢根據自己對社會需要的理解和期望，設計齣信訪製度，但信訪製度在運行過程中發生國傢意料之外的負功能，於是國傢不得不修正自己的觀點，對信訪製度進行調整。而國傢意誌與功能之間的矛盾，又是國傢與社會之間的矛盾引起的，即正是社會的自主性使國傢不能完全遂行自己的意誌，使信訪製度時常發生設計之外的負功能。這兩對矛盾互為錶，推動國傢對信訪製度的調整，從而推動信訪製度的演進。第五章「正題與反題—信訪製度化及製度反思」則從司法救濟功能的角度分析指齣，從製度層麵來說，診治信訪的良藥在很大程度上並非通過信訪製度的自身建設來完成，而需要通過其他製度的應然迴位，方可使信訪擺脫窘境。在製度轉型的關鍵時期，信訪的存在有其客觀原因。而如欲使目前頗受爭議的信訪逐漸迴歸到應有的製度狀態，發揮一種政治參與功能，必須力於人民代錶大會製度以及其他諸多相關配套製度的建設，同時糾正信訪功能定位中的司法救濟功能。

第二部分主要圍繞信訪與法治建設的展開。第六章「信訪實踐和司法權威的衝突與協調—參照挪威人權監察官的分析」指齣，現行信訪製度的推行已經和必將在很大程度上消解司法權威，因為信訪和法治之間存在內在的緊張和衝突，顧此失彼。這主要從兩個方麵產生：一方麵是現行信訪製度的運行直接危害瞭司法權威。比如，對任何司法裁判，都可以再行通過信訪申訴，這種製度安排危害瞭司法裁判的既判力。又如，由於信訪程序的開放性，削弱瞭訴訟程序的剛性，增加瞭司法權力腐敗的機率。另一方麵則是間接的危害。對於一些社會矛盾和糾紛，人們之所以在信訪之中尋求救濟，原因在於司法的權威和能力不足。雖然信訪暫時緩解瞭這類矛盾和糾紛所形成的社會危機與壓力，但也削弱瞭社會各界提升司法的權威和能力、徹底從製度層麵解決問題的動力。而針對剋服的具體措施，西方國傢所普遍建立的人權監察官製度中，處理申訴和司法關係的一些共同原則，可資以藉鑒。第七章「涉訴信訪案件審理過程中的行政手段研究」則對信訪中的行政手段進行瞭研究，指齣在「穩定壓倒一切」的政治需求下，法院在涉訴信訪案件的審理中又陷入身不由己的睏境：對涉訴信訪案件的審理行使一套以「行政手段為主，司法手段為輔」的務實之路。但結果卻往往隻是個案擊破，沒有形成製度層麵上普遍適用的解決規則。這種思路和方法，一方麵嚴重損害瞭司法的權威，另一方麵也使得涉訴信訪案件的審理走上瞭一條不良循環的道路：司法權屈從於行政權，同時也嚴重地依賴於行政權為法院審理涉訴信訪案件脫身，文章進而通過對不同信訪案件的處理過程，力求全麵展示基層法院在化解涉訴信訪案件過程中的思路和手段。文章還揭示齣司法案件行政化解手段所帶來的後果，並提齣讓涉訴信訪案件迴歸到司法程序，最終以司法程序來化解涉訴信訪案件的思路。第八章「內地涉法信訪繁發的原因及解決齣路」則從司法實踐的角度對涉法信訪進行瞭詳細論述，分析瞭涉法信訪大量增多的原因，如歷史遺留問題、社會轉型帶來的影響、公民傳統觀念及法律意識的影響、司法機關麵對信訪所處的弱勢地位的影響、律師和訴訟掮客指使導緻當事人上訪等因素，並認為應對涉法信訪不斷增多的情形應採取以下對策：更新涉法信訪處理理念，提供解決涉法信訪問題的有效途徑和渠道；準確區分涉法信訪與普通信訪，強化法院在處理涉法信訪中的作用和功能；改革信訪工作考評機製，建立責任追究製度。該文最後指齣，應在信訪中引入司法救助和法律援助服務，進一步完善信訪製度。第九章「論信訪救濟的補充性」則對信訪救濟的補充性進行瞭論證，指齣信訪的補充性與憲法訴願的補充性類似，因為兩者都是一種救濟公民權利的手段，都需要協調自身與其他法律救濟手段之間的關係。但是，信訪的補充性與憲法訴願的補充性的不同之處在於，憲法訴願是在公民有其他救濟手段可以選擇，並且已經用盡瞭其他救濟手段之後仍然不服的情況下提起的，而根據中國《信訪條例》第21條第1款第1項，信訪是在公民無法尋求其他救濟手段的情況下提起的。所以，信訪的補充性，依作者的看法，就是要嚴格執行《信訪條例》第14條第2款和第21條第1款第1項的規定，對於公民已經選擇其他救濟途徑，或者雖然沒有提起但應當選擇其他救濟途徑的爭議，信訪工作機構不予受理。反之，對那些公民無法通過其他救濟途徑解決的爭議，信訪應為公民提供最終的救濟。同時文章對受案範圍的補充性、介入時間的補充性、處理方式的補充性以及信訪救濟補充性的意義進行瞭深入探討。

第三部分主要涉及信訪與憲政民主實踐方麵的議題。第十章「非民主體製下國傢治理信息的傳遞機製—以中國的信訪製度為例」指齣，現代大型複雜國傢的治理是一項係統工程。其中國傢治理資訊的科層傳遞、央地傳遞，成為國傢治理的重要資源。中國的信訪製度在國傢基本製度安排扭麯的情況下，本身也必定被扭麯。解決信訪製度缺陷的根本齣路，在於建構健全的憲政民主製度，由此保證國傢治理資訊的通暢傳遞，為國傢的善政及良治提供真實起點。第十一章「政策縫隙、風險源與社會穩定風險評估」則從政策學的角度對中國社會穩定這一與信訪密切相關的議題進行瞭深入探討，並指齣，公共政策在中國發展進程中成為經濟增長、體製改革和國傢轉型的依賴工具、手段和路徑。政策的後果也是社會不穩定的一個來源。在推進公共政策的社會穩定風險評估過程中，關鍵的問題是如何識別風險源。文章在案例研究的基礎上，提煉齣「政策縫隙」概念，用來理解社會不穩定的來源。政策縫隙體現在對實質性利益調整或再分配的過程中，政策文本齣現瞭時間、空間和不同社會群體之間的不一緻現象，而政策不一緻即成為風險源。在評估齣風險源的基礎上，實現源頭治理的關鍵是以科學和民主的方式來製定精細的方案彌補政策縫隙。第十二章「信訪體製在中國憲法框架中的閤理定位」則從憲法學的角度對信訪問題進行瞭分析，並指齣，在中國憲法框架下，信訪屬於輔助政製的範疇，在歷史上它是中國核心政製效能嚴重不足時應運而生的代償性體製。因複雜的社會經濟原因，信訪體製一度在中國憲法框架中居於主導地位，後隨核心政製效能的逐漸恢復，其正義推進功能有所收縮。當信訪體製發揮對核心政製的補充效用時，兩者會相得益彰，若處置不當則難免造成兩者間發生「零和博弈」。過度強調信訪體製的作用，試圖讓它承擔明顯屬於核心政製的功能，從中長期的觀點看可能失大於得。中國憲法框架現在和未來的走嚮，應該是核心政製和輔助政製，依憲法精神和法治原則各自迴歸其本位。從根本上說，消解信訪睏擾的根本齣路，在於通過改革提升核心政製的正義推進效能。為此，有必要改革現行信訪處置機製，改革的方嚮應該是消除信訪體製運行造成核心政製地位、權威和效能減損的現象和傾嚮。

第四部分的文章整體上反映瞭對信訪製度的批評和建構問題。第十三章「上訪體製的根源與齣路」指齣，在不改變體製的前提下，單靠修補《信訪條例》無法解決上訪問題。事實上，諸如撤銷駐京辦等用意良好的中央措施不僅沒有達到預期效果，反而導緻「截訪外包」、公權私用等惡性現象。要根除中國久治不愈的上訪現象，必須將社會治理模式從自上而下變成自下而上。第十四章「信訪理想與現實脫節的治理」在對信訪進行批判分析之後，認為信訪的建構應該力於以下幾點：改革和完善現行根本政治製度和基本政治製度；做好法律法規和政策的完善工作，促進其符閤公平公正的精神和原則；拓寬化解糾紛和權利救濟的渠道，特別是司法渠道得到有效保障；切實保障公民憲法性權利；採取有力措施監控和約束權力，解決權力腐敗的突齣問題，以及促進政治經濟社會文化各方麵協調發展。第十五章「中國信訪製度的歷史流變、睏境與齣路」則認為，現行的信訪製度是中國共產黨群眾路線的產物，是具有典型時代特點的權宜設計，然而，傳統的社會心理因素在該製度實踐中仍然起關鍵的作用。當前，信訪製度的齣路在於改變傳統的權力縱嚮控製方式，建立以權力互相製約為基礎的扁平化的治理模式，使信訪製度迴歸到輔助性的地位。第十六章「作為『新興』權利的信訪權」則頗為新穎地從權利的角度進行瞭分析，指齣信訪權是中國社會發展所需要的權利形態，確認其為一項新興的基本權利對信訪法製的發展具有重要意義。作為一項默示的憲法權利，信訪權並不需要在憲法文本中作齣明確的規定纔能夠獲得基本權利的地位，但需要在普通法律中有所體現並得到保護。對信訪權屬於基本權利的認識將有助於改變中國目前信訪法律規範體係位元階過低的現狀，將有助於進一步明確其具體內容的閤憲性與閤法性，並最終有助於推動中國信訪製度建設。

以上各位學者的探討並沒有給信訪製度下一個統一的「定論」，反而是各抒己見，暢所欲言，但均從不同的視角進一步推進我們對信訪、乃至對中國民主與法治的認識。

雖然目前我們還走在建設社會主義法治國傢的路上，但期待這一次，我們又前進瞭一步！

最後，我要說的是，我的同事，中國法與比較法研究中心的研究員，王書成博士，在組織「信訪、民主與法治—中國話題」的學術研討會和此書的齣版過程中做瞭大量的工作。我對他所付齣的辛勤努力錶示衷心的感謝。同時，我也要感謝香港城市大學齣版社對此書的齣版所提供的大力支持。

林峰

香港城市大學中國法與比較法研究中心主任

2013年4月16日