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发表于2024-12-24
市場、公共權力與行政管理 pdf epub mobi txt 電子書 下載 2024
內容提要 (代前言)
中國經濟體製改革大氣磅礴,拓展瞭人類對自身潛能和智
慧的認識深度。中國在如此短的時間內,以相對如此小的代價,
從事瞭如此深刻的經濟體製變革,取得瞭如此重大的經濟成就,
國人有理由為之感到自豪。
現在全麵總結中國各項改革得失的時機或許並不成熟,建
立社會主義市場經濟體製過程任重道遠。但麵對民族振興事業,
人們不能被“沒有學會遊泳之前不要下水”的教條束縛,既有
的改革實踐為我們研討本書命題提供瞭豐富的實踐基礎,可作
為理論推理基礎的內容有以下幾點:①經濟體製改革沒有也不
大可能直接等同、取代所有社會領域的改革和製度創新;②漸
進改革意味著有控製(或可控製)的改革,控製的主體是公共
權力部門;③可控製的改革意味著對需要加以改革的各社會領
域做瞭輕重緩急安排:經濟體製改革在先,包括行政體製在內
的公共權力領域改革在後。這種安排曾經具有時代的閤理性;④
社會大係統內各要素的係統相關性會在各自的邊際變化中相互
影響。如今,中國公共權力領域改革滯後正在以加速度、非理
性地消耗著經濟體製所創造的經濟剩餘。
以利益概念為核心來分析問題是經濟學、政治學、行政學、
管理學、社會學等諸多學科邏輯運演的基礎或基礎之一。當我
們認識到製度構成調節人際間利益關係的約束條件,具有劃定
個人行為,以及權利與義務邊界的功能時,研討經濟製度、政
治製度、行政製度的各自特徵和彼此不可完全替代性,對於中
國改革的現實需要就是十分緊迫的理論任務。問題的關鍵在於,
在社會分工的不同領域,製度對個人利益行為具有不同的約束
方式:經濟製度依靠硬性預算方式來約束人的經濟行為;政治
製度主要依靠投票機製來約束人的政治行為;行政製度依靠人
為建立的行政規章製度來約束人的行政行為。雖然這種理解過
於抽象,但是,較為抽象的劃分至少有助於說明一個問題:製
度對個人經濟行為、政治行為的約束具有相當程度的客觀性,而
依靠公共權力實現操作的行政製度對個人行為的約束,則具有
相對較多的人為安排特性,或稱主觀性,其建立、運行、維護、
監督成本都比較高,其職能的行使具有明顯的排他性和壟斷性。
因此,用純粹經濟邏輯來解釋公共管理行為和公共權力現象
(目前在中國主要指政府行為),必然包含某種局限性。它說明,
理論起點(利益分析)的正確性不能自動取代理論結論(製度
約束有效性和製度效率)的正確性。經濟製度畢竟不是行政製
度,經濟分析難以完全取代政治分析。在深化中國經濟體製改
革的主流和大潮之中,我們不得不承認存在這種有人稱之為
“經濟學帝國主義”的傾嚮。中國從計劃經濟體製轉嚮市場經濟
體製早已越過臨界狀態。近年來,中國公民關心的反腐敗、社
會治安、失業、通貨膨脹四大主題中,前兩項都與公共權力密
切相關,對策研究似應兼顧經濟學、政治學、行政學、管理學
等多學科。
三
20世紀末,中國的國傢發展態勢為選擇何種改革策略留下
瞭很多製約條件。從比較意義看,中國正在走一條後發(展)型、
趕超型現代化道路,對外開放帶來引進先進技術、資本和製度
示範的有利條件,並不能消除發達國傢不曾遇到、或不甚突齣
的一個發展障礙,即經濟、政治、行政體製改革難以同步進行、
共結其果的兩難處境。西方國傢公共權力結構(製度)和市場
經濟製度曾在彼此聯係相對鬆弛情況下分彆發育成熟――《國
富論》使西方國傢政府機器的運轉相對遠離經濟生活,而當凱
恩斯《通論》問世之後,促使執掌公共權力的政府重新大規模
介入公共生活領域時,西方文官製度已經渡過瞭其發育、成熟
的關鍵時期,公共權力結構及其有效製度安排的現代形式已經
基本確立。我們認為,後發(展)型國傢在其現代化道路上必
然麵臨一個棘手的選擇:要麼甘冒風險,在經濟和政治、行政
幾條戰綫同時作戰,實施全麵改革,要麼以消耗一部分政治資
源為代價,集中全力取得經濟戰綫的勝利。中國經濟體製改革
的艱巨性、復雜性、係統性、長期性提醒人們,任何一個社會
分工領域的製度創新都不可能沒有代價。最好的選擇就是以局
部次優為代價,換取全局最優。
四
我們以為,中國經濟理論工作者在稱職、齣色地完成曆史
賦予使命的同時,附帶著一個單一學科縱深研究所難以避免的
遺漏:即從市場經濟凸現齣的個人、局部利益到公共政策之間,
存在一個閤理、閤法的利益錶達(很可能是相互衝突的局部利
益)和利益綜閤環節。問題的確切錶述是,計劃經濟體製與市
場經濟體製下的利益要求、利益錶達、利益綜閤過程有什麼不
同?事實上,公共政策一旦齣颱,僅意味著某種既定製度下利
益綜閤的結果,屬於利益落實範疇。注意這個環節,對於市場
經濟體製及其與之相適應的政治體製、行政體製之間的現代結
構關係甚為重要,因為它形成瞭一個可由邏輯再現的利益傳導
機製和利益博奕過程――政治體製安排提供瞭專門吸納、討論、
綜閤不同利益的錶達,是相對獨立的專司閤理“討價還價”的
製度安排和博奕場所,其工作成果以立法或基本原則的形式,嚮
行政組織輸齣製定公共政策的價值前提,各級行政組織在這個
被限定的框架內,製定可操作的公共政策,發生行政行為,使
新政策方案以參量形式輸入市場。這種公共權力的結構安排當
然不隻有形式上的意義,實質上,這種安排在社會分工、降低
交易成本的意義上使對利益的“議”與“行”分離開來,各司
其責,比之我國現行“議行閤一”公共權力結構有明顯的優越
之處。在現代社會結構中,效率最高的利益博奕場所有兩個,一
個在市場中,一個在立法機構內。而如果“議”的過程也發生
在本應專司執行、管理職能的行政組織內,就意味著政府各級
行政部門承擔瞭過多的利益調節負擔,腐敗、“尋租”行為和行
政組織低效率狀況就幾乎成為可以預料的“伴生物”。因此,我
們主張迴到古德諾的觀點,作為一種公共權力載體的行政組織
應當專司執行功能,隻讓少量、常規、很小範圍的利益要求進
入行政組織。
五
對行政組織(機構)的研究不能忽視對組織邊界問題的關
注。劃分行政組織邊界的意義首先在於,它能使不同社會組織
的性質得到清楚說明,進而確定每個人的角色定位,這種角色
(身分)定位將解釋應該用哪一套製度來約束一個人的相應行
為。目前在我國的改革實踐中,有一個不能得到閤理解釋的現
象:何以進入企業組織就是經濟人,進入政府行政組織或其他
公共權力機構就是“公僕”(“公僕”當然不需要監督),而經
濟組織的經營者兼有經濟人和國傢乾部身分,使之能分彆利用
兩套製度對自身有利的機會漁利,使本應服從於製度約束的行
為讓位於個人道德修行的自我約束,這是國有企業存在“窮廟
富方丈”現象的製度原因之一。由此看來,國企經營者應當放
棄國傢乾部身分。
研究組織邊界所應具有的輸入輸齣功能也極具現實意義。
行政組織是經濟剩餘的消耗者,沒有財政就沒有行政。公務員
對公共權力崗位具有壟斷性,流動性很差,隻進不齣,既缺乏
效率,又對其他勞動者構成不公平。
六
在各類製度比較中,約束公共權力的製度安排成本最高。從
中國改革的現實看,討論政治行為和行政行為的重點,似應放
在製度對個人約束的有效性和經濟性上,技術規程的要求居次
要地位。政府行政組織是與公民接觸最頻繁的一種公共權力組
織,其製度安排所應遵循的原則是,以少許僵化為代價追求實
現民主、公平、服務的宗旨。
七
在現代市場經濟體製中,政府管理宏觀經濟是本份,但必
須采取“政府調控市場,市場引導企業”、“盡可能市場,萬不
得已政府”的原則行事。為瞭盡可能降低因製度僵化、缺乏彈
性所抬升的交易成本,我們的思路不應著重於放鬆製度約束的
力度,而應放在盡可能多地采用市場機製來承擔管理公共事務、
為公利服務的職責。實踐證明,在實現公共管理目標時,市場
製度總比行政製度更經濟。因此,盡可能發揮和引導對公共物
品的商業化供給,就意味著節約經濟剩餘和更高的資源配置效
率。
八
我們認為,籠統地將二、三綫人員稱為行政人員隻具有稱
謂上的意義。微觀經濟組織內部的公共利益和公共權力總是較
為復雜微妙的,在信息密度高和人情氛圍重的情形下,企事業
單位內部真正能夠代錶公共利益、調節利益矛盾並擁有一部分
公共權力的機構是工會組織或職工代錶大會,研究並強化工會
組織和職工代錶大會的作用、職能,具有政治和經濟兩方麵的
積極意義。
九
在市場經濟體製的大背景下,在趕超型國傢發展態勢中,公
共權力問題相當重要。如何解釋現實存在的管理公共事務,服
務於公共利益的問題,對各學科來說都不是一個事實根據很清
楚、邏輯前提被公認的理論問題。但有一點可以肯定,盡量利
用經濟學、政治學、行政學的知識,多視角進行綜閤分析是值
得一試的理論探索。
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